La Dirección de los Servicios Jurídicos de la Consejería de la Presidencia presentó las alegaciones oportunas para defender la “constitucionalidad” del impuesto a la afección medioambiental por el almacenamiento de residuos nucleares, en especial de la central de Santa María de Garoña (Burgos), frente al recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno central y que admitió a trámite el Tribunal Constitucional el 8 de octubre.
A juicio de la Junta, “en juego está la protección frente al riesgo que generan al medio ambiente los residuos radiactivos”, en particular el depósito temporal en la central nuclear de Garoña del combustible radioactivo ya gastado y que supone para las arcas autonómicas unos ingresos de 15 millones de euros al año para “dedicar a inversiones en la zona”.
Mediante la Ley autonómica de 13 de noviembre de 2018 se creó un nuevo impuesto por la afección medioambiental del depósito temporal del combustible nuclear gastado en las centrales nucleares de Castilla y León. El Pleno del TC admitió hace un mes a trámite el recurso de inconstitucionalidad presentado por el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, contra esta normativa, que modifica el impuesto sobre la afección medioambiental causada por determinados aprovechamientos del agua embalsada, entre los que se encuentra el almacenamiento de los residuos radioactivos de Garoña, así como por los parques eólicos y por las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión, regulado en el texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad en materia de tributos propios y cedidos.
El recurso planteado por el Ejecutivo central indica que este nuevo impuesto autonómico establece un gravamen “sobre un hecho ya gravado” por el Estado en la Ley de 2012 de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, vulnerando con ello, a su juicio, los artículos 133.1 y 157.3 de la Constitución y la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas de 1980.
Por el contrario, en opinión del director de los Servicios Jurídicos de la Junta de Castilla y León, Luis Miguel González Gago, “no existe la doble imposición” denunciada porque los impuestos estatal y autonómico recaen sobre hechos distintos: “la producción objetiva de residuos” y “los posibles perjuicios medioambientales del almacenamiento de esos residuos”, respectivamente.
González Gago recordó que el Tribunal Constitucional ya ha reconocido en otras ocasiones que, en materia medioambiental, los tributos pueden ser expresión del principio “quien contamina, paga”. En este caso, de forma concreta, del ingreso en la hacienda de la Comunidad de 15 millones de euros al año. De hecho, Castilla y León ya tenía tres hechos gravados por el impuesto de afección medioambiental referidos a agua embalsada, parques eólicos y energía eléctrica de alta tensión y el Estado “no puso en tela de juicio su constitucionalidad”.
"Naturaleza extrafiscal, no recaudatoria"
La dirección de los Servicios Jurídicos de la Consejería de la Presidencia consideró que el impuesto autonómico tiene carácter “extrafiscal”, lo que significa que su objetivo no es esencialmente recaudatorio, “no pretende crear una nueva fuente de ingresos públicos con fines estrictamente fiscales o redistributivos entre la sociedad”, sino que la intención de las Cortes Autonómicas ha sido “compensar” a la sociedad castellana y leonesa de la zona “por las cargas ambientales que ha de soportar como consecuencia del almacenamiento temporal del combustible nuclear gastado en las centrales nucleares”.
Por ello, la Ley autonómica determina de forma expresa la afectación de lo recaudado por el impuesto a la financiación de programas de gasto de inversión en las zonas de influencia de las centrales nucleares situadas en la Comunidad, conforme se establezca en las leyes anuales de presupuestos generales, “orientados a la preservación del medio ambiente”.
Almacenamientos diferentes
Igualmente, las centrales nucleares producen energía eléctrica en un “proceso complejo” a partir de la térmica obtenida en su reactor, como consecuencia de las desintegraciones provocadas mediante el combustible nuclear, “que va sufriendo una transformación hasta convertirse en combustible gastado”. La producción objetivamente considerada –generación- de ese combustible gastado es lo que grava el impuesto estatal.
En las alegaciones formuladas por la Junta se señala que una vez extraído el combustible gastado, éste “se somete a un nuevo proceso que nada tiene que ver con ese proceso de producción de energía eléctrica en una central nuclear, integrándose en un proceso de gestión de los residuos radioactivos”.
Éste puede ser el almacenamiento inicial, en el que el combustible gastado se embalsa por unos pocos años para reducir la carga calorífica en las piscinas de la propia central o en contenedores en seco en los Almacenes Temporales Individualizados -ATI- de las centrales que disponen del mismo. También, el almacenamiento intermedio, entre 20 y 60 años, en un Almacén Temporal Centralizado -ATC-, en un emplazamiento concreto y distinto de las centrales nucleares. Y por último, el “almacenamiento definitivo”, en un Almacén Geológico Profundo (AGP) como barrera geológica, dado el largo periodo de actividad de estos residuos.
Por ello, los Servicios Jurídicos sostuvieron que el almacenamiento inicial del combustible gastado, que es la actividad gravada por el impuesto autonómico, es una “actividad totalmente ajena al proceso de producción de energía eléctrica en una central nuclear e incide sobre una fase del proceso de gestión de los residuos radioactivos que no está gravada por el Estado”.
El propio Estado, en la Ley de 2012 de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, además de contemplar en su articulado un impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado, también dispone de un tributo distinto sobre su almacenamiento, tanto intermedio como definitivo, el segundo y tercer tipo, “y no por ello está cometiendo una doble imposición tributaria”.